Reflexões docentes

Nova legislação urbanística: planos privados para o espaço público

28/06/2018

José Luiz de Moura Filho
Professor do departamento de Direito da UFSM. Pós-Doutor em Cidades,
Culturas e Arquitetura pela Universidade de Coimbra (Portugal)

Preocupa a pressa com que o Poder Público pretende concluir o processo de revisão da legislação urbanística do município de Santa Maria (RS), já que em nenhuma das audiências públicas realizadas - seja pela Municipalidade, seja pela Câmara de Vereadores – esses entes oportunizaram a discussão das alterações propostas, limitando-se a informar do que se trata, quais as pessoas/órgãos envolvidos e cronogramas que, diga-se, é bastante enxuto.

O § 3º do artigo 40, da Lei Federal 10.257/01 (Estatuto da Cidade) diz que a lei que instituir o Plano Diretor - PD deverá ser revista a cada 10 anos, no mínimo, ou seja, aquela norma mais genérica, que deve orientar os rumos da cidade na próxima década. Disso decorre que as demais legislações, como a Lei de Uso e Ocupação do Solo – LUOS e o Código de Obras e Edificações – COE podem ser alterados a qualquer momento, o que de fato ocorre, como foi o caso da Lei Municipal aprovada no ano passado para aumentar o gabarito máximo previsto para a zona que inclui o Bairro Nossa Senhora de Lourdes, onde a Sociedade Caritativa e Literária São Francisco - Zona Norte/SCALIFRA pretendia ampliar o Hospital São Francisco. Nessa ocasião, inclusive, foi expandido o perímetro urbano do município, na porção leste da cidade, a fim de permitir que empreendimento imobiliário do Grupo Santa Lúcia fosse de direito aprovado, pois que de fato já se encontrava em franca implantação.

Essas últimas obras vêm causando sérios problemas à vizinhança (em face da movimentação de terra que gera inundação das residências que, assim, ficaram num nível mais baixo), em área que, ainda irregular, não é fruto de ocupação, mas tão somente de entraves burocráticos que, no caso dos potentes – como se pode ver – logo têm solução. Por que a área destinada à praça naquele mesmo bairro e classe média e média/alta foi ocupada pelo estacionamento do Monet Plaza Shopping e tal situação se consolidou sem grande oposição por parte da Municipalidade? Por que a OAB e o Ministério Público Estadual puderam partilhar e construir em área institucional destinada à Praça das Nações, legalmente desafetada, sim, mas ilegitimamente ocupada, dado que não se enquadra como equipamento público ou comunitário, mas sim verdadeiras corporações, uma delas, inclusive, com sede em área central da cidade? Ou seja: qual a necessidade, utilidade pública ou o interesse social envolvido?


Problemas na lei

O texto da Lei proposta para o Plano Diretor apresenta uma série de problemas, seja de redação (usos alternados e não uniformes de termos técnicos), seja porque não elenca prioridades, seja, ainda, porque não contempla o instrumento previsto no artigo 42, I, do Estatuto da Cidade: a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerando a existência de infraestrutura e a demanda para utilização, na forma do art. 5o daquela Lei, indispensável à efetivação de um Programa Habitacional que, s.m.j., é condição sine qua non a tudo o mais que diz respeito às funções sociais da cidade.

Da mesma forma, tal instrumento é indispensável para que se possa atender ao mandamento constitucional inscrito no artigo 182, no sentido de que a propriedade urbana cumpre com sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor, podendo o Município mediante lei específica, exigir do proprietário do solo urbano não edificado, as obrigações de parcelamento, edificação ou utilização compulsórios.

Ora, ao não estabelecer os elementos objetivos para o concreto e necessário ordenamento do território (aqui entendido como a otimização dos recursos naturais como o faz a Carta de Ordenamento Territorial europeia, na qual a Política Nacional brasileira se baseia), o Plano Diretor não é mais do que um “Plano Discurso”, categoria muito bem explorada por Ermínia Maricato, no artigo ‘O lugar fora das ideias e as ideias fora do lugar’, por meio do qual explicita o conflito entre a cidade visível (legal, contemplada pelo PD) e a cidade invisível (ilegal e periférica), onde vivem os despossuídos, sem condições de acessar o mercado imobiliário e, pois, a terra urbanizada enquanto requisito fundamental à vida com dignidade, conforme reza o próprio artigo 5º da Constituição Federal, que diz: “a casa é asilo inviolável do indivíduo...”.

Assim, quem não tem um lar, não tem segurança, saúde, educação, trabalho, etc., já que todas as demais tradicionais funções urbanas (produzir, recrear e circular), além de habitar, giram em torno desta. Se não, vejamos: como definir a necessidade e localização dos equipamentos públicos e comunitários indispensáveis à efetivação dos direitos fundamentais, como creches/escolas e áreas de lazer; redes de energia e saneamento; transporte coletivo e equipamentos voltados à produção, comercialização e prestação de serviços? É, pois, a partir da habitação – seja por meio do acesso à terra urbanizada ou urbanizável, através da regularização fundiária, seja por meio da produção de moradia – que tudo o mais se define, razão pela qual é esta que deverá ser priorizada! Ou seja, de que adianta a estruturação dos demais equipamentos, como aqueles voltados à viação e transporte; à saúde e educação; ao comércio e serviços, se estão desconectados da demanda por moradia?


Função social da propriedade

Há que se ter em conta, ainda, que quando fala em “função social da propriedade” o legislador não se refere apenas à propriedade privada, mas também – e fundamentalmente – à pública que, justamente por pertencer a todos, deve ter sua efetividade garantida com prioridade sobre a particular, onde, às vezes, o próprio domínio pode se discutido, enquanto que no caso da (res) pública sequer a prescrição aquisitiva (usucapião) é possível. Mais: muito se escreve e se lê sobre a função social da propriedade, quando aquela atinente à posse, na disputa desumana pelo acesso à terra, merece, com certeza, maior atenção, pois que aqui se trata do direito social à moradia (inscrito no artigo 6º da CF/88) e não apenas e tão somente da proteção da desproporcional apropriação e, pois, acumulação de riquezas, de maneira tão injusta como a que se presencia no Brasil, campeão mundial de desigualdades sociais.

A Regularização Fundiária é objeto de apenas um artigo, tanto no PD atual como na proposta nova, ou seja, embora decantada como solução para o principal problema urbano (déficit habitacional) não é alvo de detalhamento que lhe garanta, se não efetividade – que seria o ideal – pelo menos prioridade, como sói acontecer com tudo o mais que é básico para uma vida com qualidade, digna.

Não bastasse o oportunismo da Municipalidade, no sentido de instituir e fazer funcionar um Sistema Municipal de Habitação de Interesse Social – SMHIS, apenas quando tal se apresenta como condição para o repasse de recursos do Governo Federal, e essa não dialogue com as demais Leis Municipais voltadas à gestão do orçamento público (Lei do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual) no sentido de se prever investimentos em terra e infraestrutura urbana mínima, começando pela regularização das áreas públicas. É o caso daquela ocupada pelos moradores da Vila Resistência na zona oeste da cidade, destinada a uma praça para aquele loteamento, há mais de 20 anos sem qualquer intervenção por parte do Poder Público Municipal. Ainda em 2001 foi criado o Conselho Municipal de Habitação, com flagrante participação popular, órgão que sofreu profundas alterações no que tange à sua composição, na Lei Municipal 5959/12 - que instituiu o SMHIS - desfigurando-o pela presença maciça do setor público e da iniciativa privada.

Uso e ocupação do solo e o edifício polêmico

Conforme a redação do artigo 71 da proposta de nova legislação para a Lei de Uso e Ocupação do Solo – LUOS, o Poder Público está se adiantando – como já o vinha fazendo desde a alteração da Lei Federal 6766/79 (Lei Federal do Parcelamento do Solo Urbano) – e dispensando área pública como se a regra devesse ser essa, prevendo agora, na alínea “b”, a possibilidade de troca da destinação daquela por “prestação de serviços” para qualificação das já existentes, quando o correto seria exigir do próprio empreendedor que entregasse tais espaços devidamente equipados, de acordo com os fins a que se destinam, cabendo à Municipalidade a sua manutenção.

Frise-se que, no entorno da área ocupação da Vila Resistência há equipamentos comunitários, como o Hospital Regional (saúde), a Creche Municipal e Escola (educação), além de Quartel do Corpo de Bombeiros (segurança), dentre outros, embora os dois primeiros não estejam em funcionamento, por culpa exclusiva do Poder Público, que parece não ter planejamento: a par de não dar uso adequado às áreas públicas recebidas por ocasião de projetos que envolvem o parcelamento do solo – como é o caso – quando o faz não é eficiente em executar os projetos conforme os cronogramas previstos nos contratos e, pior: quando conclui as obras, as deixa abandonadas por falta de equipamentos. E agora quer retomar a área da Vila Resistência para que? Para deixar sem uso como o fez com o prédio de mais de 10 andares arrecadado na Avenida Rio Branco? É o mesmo Estatuto da Cidade, em seu artigo 52, II que reza que o Prefeito incorre em improbidade administrativa quando deixar de proceder, no prazo de cinco anos, o adequado aproveitamento do imóvel incorporado ao patrimônio público, conforme o disposto no § 4o do art. 8o desta Lei, o que pode muito bem aplicar-se, por analogia, àquela situação do polêmico edifício.

Quanto a isso – gestão do Plano Diretor - ressalte-se que os chamados instrumentos de gestão democrática da cidade deixam a desejar, já que os órgãos colegiados de política urbana – in casu, o Conselho Superior e o Forum Técnico do Instituto de Planejamento - IPLAN, tem composição que os fragiliza em termos de legitimidade, já que a representação popular é minoritária, e mais: o primeiro tem caráter deliberativo e pouquíssimas competências, enquanto que o segundo tem caráter consultivo e se manifesta sobre uma infinidade de situações.

Em síntese: o Conselho Superior decide sobre quase nada e o Fórum Técnico dá parecer sobre quase tudo! Ainda nesse aspecto, a representação das Instituições de Ensino Superior não respeita a nenhum critério, já que além da UFSM, UNIFRA e ULBRA (todas Universidades, já que a segunda foi há pouco elevada a tal categoria) aparece a FADISMA, ficando de fora FAMES, FAPAS e FISMA. Por quê? Porque um dos proprietários daquela, à época da instalação dos Colegiados era, também, empreendedor do ramo imobiliário, beneficiando-se, assim, o segmento, de super-representação? Também, caberia indagar-se: quem são seus membros, profissionalmente? Que interesses representam? Que formação têm? Com que frequência participam? Etc., etc., etc. Mais: quanto às Conferências, observe-se que aquela denominada “da Cidade”, cujas deliberações devem ser levadas à estadual e, depois, à nacional, com vistas à construção de Políticas Públicas na área, não se verificou no último ano, e nas edições anteriores o foi de forma absolutamente “amadora” – para dizer o mínimo – já que levada a cabo numa sexta-feira, e apenas a um dia da realização daquela que reuniria todos os municípios do Rio Grande do Sul.


Audiências públicas

E o que dizer, então, dessas Audiências Públicas promovidas pelo Executivo e pelo Legislativo locais, se não que apenas para “cumprir agenda”: nenhuma explanação, por mais superficial que seja acerca das alterações propostas, sem falar na publicização das datas, às vésperas das mesmas, e sem maior divulgação, sendo que a última se encontrava lotada em razão de claque contratada por empreendedor imobiliário inconformado com a resistência do segmento acadêmico ao “vale tudo” na seara da proteção ao Patrimônio Cultural edificado da cidade. Quanto a isso, ressalte-se, é sempre bem-vinda a mobilização dos técnicos e acadêmicos, especialmente por meio de atos pacíficos como o abaixo-assinado promovido por iniciativa de alunos da Unifra, mas cabe lembrar que foi a mantenedora dessa mesma instituição de ensino que promoveu a alteração do PD atual para permitir maior retorno da propriedade imobiliária que detém em bairro nobre da cidade, situação que pode muito bem tirar-lhe a bandeira da defesa do patrimônio construído.

Por fim, cumpriria, para evitar que se tenha mais um Plano Diretor excessivamente programático, que se fizesse um levantamento de quantos Programas e Projetos foram efetivamente elaborados pelo IPLAN, e destes, quantos foram executados, pois que a essa autarquia mais e mais se impõem competências (como se pode ver do PL da LUOS, a partir do artigo 120, por exemplo) sem a correspondente estrutura – de pessoal e equipamento – para tanto, bastando para isso constatar que até mesmo a solicitação de informações de praxe, como cópias de imagens, levam dias e dias para ser atendidas.

Nenhum prejuízo adviria para os maiores interessados em uma Política Urbana que realmente materializasse as funções socais da cidade se as discussões acerca dos Projetos de Lei da LUOS e do COE fossem suspensos, até que um efetivo debate se desse junto à comunidade, com a divulgação das datas e horários das Audiências Públicas com antecedência e por vários meios de comunicação, inclusive sob a forma de cartazes a serem afixados nos equipamentos públicos (como escolas, postos de saúde, etc.), oportunidade em que aqueles deverão ser apresentados e as alterações justificadas, o que pode se dar por tópicos, ou seja, sem necessidade de que se esgote a discussão num único evento.

Já quanto ao Projeto de Lei do PDDT, que o mesmo possa ter seguimento, com a discussão das sugestões propostas, tendo-se o cuidado para não ser excessivamente programático – como o foram as duas últimas versões desde a edição do Estatuto da Cidade. Seria fundamental prever-se, como prioridade, o que reza seu artigo 21, V (lei atual e projeto de lei proposto), ou seja, a elaboração de um levantamento acerca dos imóveis públicos (da União, Estado e Município) existentes no território do Município, não ocupados ou irregularmente ocupados, para então classificá-los conforme a categoria (de uso comum, especial ou dominical). E depois cotejá-los com as exigências legais para o caso e cruzá-los com o déficit habitacional a partir do CADÚNICO (Cadastro Único), tudo com vistas à elaboração de um Programa Setorial de Acesso à Moradia, seja por meio da produção de lote urbano/habitação, seja através da regularização fundiária, cuja opção pela modalidade de alienação ou concessão especial de uso para fins de moradia vai depender de fatores como custo, fonte de financiamento, etc., e decidida caso a caso.




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